2013年十八届三中全会《决定》提出要推进农民住房财产抵押试点。[1]随后相继发布意见指出要完善宅基地政策。[2]2015年12月27日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议通过决定，授权国务院在部分试点县（市、区）行政区域分别暂时调整实施有关法律规定，并于2017年12月27日延长授权至2018年12月31日，为开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权（以下简称“两权”）抵押贷款试点提供了重要法律支撑。中央针对试点工作出台具体办法，建立信贷管理制度，有效推动试点工作开展。[3]2018年国务院《关于实施乡村振兴战略的意见》指出：“完善农民闲置宅基地和闲置农民住房政策，探索宅基地所有权、资格权、使用权‘三权分置’……适度放活宅基地和农民房屋财产权”。开展“两权”抵押贷款试点三年来，取得了积极成效，中央和各试点地区针对抵押条件、贷款管理、风险处置、配套措施出台了具体规定。截至2018年9月末，59个试点地区农房抵押贷款余额292亿元，同比增长48.9%，累计发放516亿元，有效盘活了农村房屋资产，缓解“三农”领域融资难融资贵问题，促进了农户增收致富。
但在试点实践中，关于农民抵押设定时的主体资格要求，即抵押人、抵押权人及第三人的资格限定出现制度性分歧和理论性争议，各地区试点实践中做法各异，且学界意见较难以统一。此外，关于农民住房抵押设定时的设立方式和贷款用途问题，学界对之探讨鲜少。形成以上关于农民住房抵押研究状况的原因可能有二：一是由于我国农村土地政策规定，不允许宅基地使用权由集体经济组织以外成员享有，研究内容无政策法规支撑，便无法有效开展。二是此问题有探讨价值且需对既有理论进行重构与创设，难度较大。鉴此，本文从论证农民住房抵押的理论基础出发，通过分析试点地区农民住房抵押的开展情况，总结出农民住房抵押在设定时，需对主体资格进行科学设定以适应农村现实情况，探讨农民住房抵押在设立条件方面应作何限定的新问题，以期为推动农民住房抵押贷款理论和实践创新提供参考。
一、农民住房抵押之理论基石
（一）物权平等保护理论之证立
改革开放后，我国关于私有财产保护方面的法律制度日趋成熟。由于农村宅基地的特殊性质，现有法规不允许村集体经济组织以外成员使用宅基地，但在市场经济制度背景下，国家鼓励公民对私有财产进行自由使用处分，故而农村地区许多农民将其宅基地上建造的房屋转让给集体经济组织以外的成员，由此出现农民住房与宅基地主体不一致现象，导致与既有土地法规相悖。而在现行法律规定之下，城镇居民对其房屋可以自由处分收益，但对农民住房及宅基地使用权的自由处分却予以限制，直接削弱了农民利用既有财产从事市场经济活动的资格能力。若在农村地区开展农民住房抵押，将使农民对其房屋享有更加完整的产权，从而成为真正意义上的财产，以此贯彻物权法对权利主体的私有财产予以平等保护的精神。因此，现阶段我国政策法规对宅基地的规定并未完全遵循物权平等保护原则，主要体现于以下两点：首先，从保证分配正义的维度审视，就农村宅基地使用权分配的依据为是否具有集体经济组织内成员的身份，采取集体分配和无偿取得方式，在开放、平等、公正的社会环境下，依照出生身份来分配社会财富，有违正常逻辑。再者，从土地区位变换价值来看，我国虽然对农村被征收的土地给予补偿，但是补偿标准较低，被征收后的土地经政府招标、拍卖、挂牌等方式有偿出让后，价值发生数十倍的转换增长，相较之下，农民所获的土地征收补偿标准过低，故将农民完全排除在土地红利分配之外不符公正之理。[4]
《物权法》规定，我国的经济制度是社会主义市场经济制度，市场主体的经济地位将受法律平等保护。即要求依法享有相同的权利，遵守相同的规定，受到平等的保护。[5]根据我国《宪法》规定，宅基地所有权的主体为村集体。“集体土地所有权不是由国家土地所有权派生而成，亦不是土地所有权之下的子权能，是基于历史背景而形成”[6]。国家土地所有权与农村集体土地所有权皆为土地所有权，前者由国家作为权利享有主体，后者由农村集体作为权利享有主体，二者虽然存在主体上的差异性，但实则为层次相同的平等所有权，本质属性并无任何区别，故在物权法中的法律地位应平等，同时，在权利的享有与民法的保护方面也应该是平等的，实行“同地、同价、同权”的“三同”原则。因此，物权平等保护原则的坚决遵守，为农民住房抵押奠定了坚实的制度基础和明晰的发展方向。即一方面要归整充实宅基地所有权的权能范围，修正宅基地所有权处于一种“不完全所有权”的权利瑕疵状态。法律可以禁止宅基地所有权的买卖和宅基地使用权的有偿转移，并规定宅基地只有经国家法定征收才能进行出让、转让和流转，但应保证农村集体对宅基地所有权进行自由处分，以及保障农民对其私有住房依法能进行自由处分。另一方面，应逐步有限度地放开对宅基地使用权的处分限制，允许一定条件下的转让和抵押，宅基地使用权作为用益物权，就应当体现其用益属性，探索在贯彻农民住房与宅基地使用权实行“房地一致”的原则下，根据我国国情，合理建立农民住房抵押制度，逐步做到与国有土地实行“同地、同价、同权”的“三同”原则，以完善我国农民住房财产权体系，实现宅基地资源配置市场化目标，保障农村经济健康向上发展。
（二）所有权权能分离理论之证实
从所有权权能分离理论角度来分析，集体土地所有权作为所有权类型中的一种，其权能内容亦包含占有、使用、收益、处分等四项权能，其中处分权最能体现物的最佳利用效益。然我国不允许宅基地使用权的随意处分，极大限制了农民对宅基地上所建造的住房进行处分的权利，约束了住房所有人对其住房进行完全处置的权利。考诸我国所有制形式的历史转变，不难发现，自社会主义市场经济在我国经济制度上确立以来，我国从以往的单一所有制形式逐渐向混合所有制形式转变，由此相应引发所有权的权能重心发生重大转变，从以处分权为权能重心转化为以收益权为权能重心，强调所有权权能束中收益权能在权能体系中效应的发挥。权能重心发生转变系由社会经济正向发展所致，社会经济发展愈好，社会分工愈细，财产所有权各部分权能的行使便会形成主体多元化状态，摆脱先前的单一主体模式。同时，一国社会经济的发展状况又直接影响该国公民对财产处分利用的效益意识，故而亦有助于权能重心发生转变。虽然宅基地所有权主体为村集体，但宅基地所有权亦是所有权的一种，当然包括占有、使用、处分和收益等权能。根据所有权权能分离理论，宅基地所有权的权能重心亦应同其他所有权一样，伴随社会经济的发展而发生转变，即由以处分权权能重心转化为以收益权权能为中心。故而，农民住房抵押在农村地区的开展实质上显现出宅基地所有权权能重心发生转变的内部表征，畅通农民对财产权利透彻利用的行使渠道，促使农民财产所有权权能体系趋于完整。
从经济学的最佳经济效益维度分析，使用权能的行使主体并不一定非得由农村集体内部成员行使，亦可通过市场配置由最需要的人来合理使用，以此适应市场经济快速发展，实现土地最高效益。[7]农民住房是指在农民集体所有的土地上建造的房屋，农民对房屋所占土地享有宅基地使用权。因此，农民住房作为农民的私有财产，当然对其住房拥有完全排他的支配性权利。罗马法上，对所有权定义为对物享有的绝对排他性的支配权利，我国所有权亦如此，权能内容包含占有、使用、收益、处分等。故而，农民住房作为农民的私人财产，其理应享有对该房屋进行收益与处分的权利，对所有权权能充分行使。但由于一直以来，我国物权法采取“房地一致”的原则，农民住房所依靠的土地是农村的宅基地，我国《物权法》第180条并没有明确规定抵押财产范围包括宅基地使用权，以及《物权法》第184条和《担保法》第34条、第37条明确禁止将宅基地使用权抵押的，但是农民私有住房不在禁止之列。可见，农民住房从理论与法律的规范层面来讲，是可以用来抵押，但是由于我国土地政策强调农民住房与宅基地的不可分割性，禁止宅基地使用权抵押，加之住房与宅基地在物理上的紧密联系性，进而影响农民对其住房进行自由处分，诸如将其住房予以抵押贷款，从而造成权利行使上的障碍。此外，推行农民住房的抵押，无疑扩大了农民对属于自己的房屋财产的有效处分，使得农村房屋迸发活力，不再成为不具有基本市场价值的“死资产”，物尽其用，并加速推进城镇一体化进程。该制度的实施，可释放农村土地与不动产的流动活力，激发房产潜力，实现农村资产资本化，提高农村房产的投资吸引力和农民的投资意识。从农村房屋的客观经济价值来看，农民往往将其大部分的资产投入到住房建设上，因此，在农民的财富结构中，房屋为主要部分。在自由开放的市场经济环境下，农民住房能否进行合法合理自由抵押，直接关系到农民能否利用自身的财产来转换获取其他形态的资本，能否在流动转换过程中发生增值，以此拓展投融资渠道，增加农民财产性收益。在城市化与农民市民化进程中，农民作为城镇区域的边缘主体，迫切需要资金来解决自己在城市中的投资创业以及购房问题，因此，农民有抵押房屋进行融资的需要。随着公民生活理念之转变和城乡一体化建设推进，城镇居民购买闲置农宅之需求逐渐增多。故有必要拓宽宅基地所有权权能中使用权的适用渠道，寻求与农民住房所有权进行合理有效的对接方式，在既有法律框架内探求充分发挥农民财产权最大经济效益的有效路径。
（三）城乡经济社会发展一体化理论之证成
农民住房抵押能够实现农村房屋从固有的生存保障功能走向投资功能。土地是我国农民生存的根本，系我国农民基本生活方式的根本保障。改革开放后，我国整体经济经过几十年的快速发展，社会主义现代化进程日益加快，从这一角度来看，无疑应与传统农耕社会形态作一告别，依靠土地生存的传统观念已无法适应市场化发展要求。考诸我国城镇化的开始时间，系自20世纪90年代开始，在其后进程逐渐加快，显现出东部城市化速度明显高于西部的外部表征。城市化进程促使人们的生产生活方式发生巨大改变，农民的经济理念与时俱新，农村大量劳动力转移到城市和工业领域当中，传统农村地区依赖土地生存的人口数量直接减少，大大降低了农民对农村住房的需求量以及实际从事农业生产活动的人数。[8]由此，一部分农用地转为建设用地，在提高了土地的经济价值的同时，也给农民带来较大的土地收益，农民在农村修建的自住房屋闲置现象愈加明显，但因房屋占农民财产总量比重较大，直接影响农民加入到李克强总理所提的“大众创业，万众创新”的时代发展浪潮中去，因此，在经济新常态背景下，应引导农民科学转换生产生活方式，逐渐降低农民对土地的依赖程度，利用市场体系的开放包容性，使农民生产生活方式实现现代化，与既有经济形势相匹配。利用农民既有的住房财产权来发挥其投资功能，增加农民的投资融资渠道，改变传统观念，强化经济新常态下创新的引领作用，还可有效缓解城市房价居高不下，一二线城市土地供应紧张的压力，让农民住房加入房产市场，引导农民工积极回乡建设和创业。
此外，农民住房抵押的推行，在一定程度上将解决农村大量住宅闲置的问题，有效配置和合理利用住房资源。农村住房空置这一社会问题随着市场经济的运行变得愈加严重，考究其原因，不外乎以下几种：第一，由于市场经济的积极效应，部分农民弃耕从商，在城里购置住房后常居城市，以至农村住房空置，造成农村大量住房无人居住的现象。第二，部分农民拥有较多农村住房，但利用效率有限，不能物尽其用，造成农村大量住房空置。第三，部分农民外出务工，只有老人儿童留守家中，但住房面积较大，老人儿童并不能完全使用，造成房屋的相对空置。[9]在城乡一体化还未全面建设的客观经济形态下，城镇居民对低廉住房的大量需求无疑可依农民住房抵押这项措施得到有效解决。目前“城中村”和宅基地空闲现象的存在，主要是因为法律限制宅基地流转以及未在农村地区开展农民住房抵押。以至农村出现大量宅基地私下流转的现象，农民将其宅基地出租转让给其他人，因为农民作为集体经济组织内部成员，系无偿取得宅基地，使得本该由集体经济组织享有的收益，因私下交易而收益归农民所有，使村集体丧失对该土地的资产收益。[10]当前，我国城乡经济一体化进程逐步加快，城市与农村之间的经济差距也在进一步扩大，故协调城乡经济发展是亟需解决的首要问题，借助生产要素在城乡之间有机流动，提高生产要素经济效益，使资源得以利用，促使经济效率的提升。[11]农民住房抵押正是促进推动了资本在金融领域的高效流动，激发农村房屋市场无限潜力，也是促成城乡一体化经济结构形成的强劲动力。
二、农民住房抵押主体资格之设定
（一）抵押人资格之限定
所谓农民住房抵押，指借款人不转移农民住房的占有，而将其本人依法有权处分的农民住房财产权作为抵押担保该债权，当借款人未按期偿还债务或履行责任时，抵押权人有权就该住房优先受偿。农民住房设定抵押权时，抵押关系中当事人主体资格需符合特定身份要求。农民住房抵押试点开展若干年来，各试点地方均规定抵押人是指农村房屋所有权人，只有是农村集体经济组织内的农民所建造的住房，才能够在其住房上设定抵押。在实践开展试点中，就农民住房抵押人是否应有特殊的资格要求，试点地方做法不一，故有以下两个问题需探讨：
1.稳定居所是否为抵押贷款的前置条件
在地方的试点开展中，成都、厦门、铜陵、丽水等市的住房抵押贷款管理办法都要求农民须承诺因无法偿债而导致抵押物被实现时，仍有稳定的居住场所。有学者认为，抵押人申请抵押时，要提交具有两套房屋以上的产权证明，或确保在抵押权实现后有稳定居住场所，才能在其房屋上设定抵押，设置此项限制在于防止农民因盲目抵押贷款，而造成其生活基本保障的缺失，避免农民出现流离失所现象，保障农民最为基本的生活条件。[12]笔者认为，这种规定的设计有一定的政策考量，但是考虑到现实的农村实际情况，我国宅基地采取“一户一宅”分配规则，大多数农民仅有一处居住场所，基于农村生活实际，农民大多无法提供有两套以上居住场所证明。此外，针对“居住场所”，笔者认为可作两种解释：其一，认为“居住场所”即要求农民有两套以上的完整产权的居住场所。其二，认为“居住场所”并不一定对该居所享有完整产权，只要能在该场所居住即可，如亲戚朋友家或租住房屋皆可认定为居住场所。究竟该以何种解释为准，笔者认为考量实际情况和适用上的瓶颈，对“居住场所”应作第二种解释，即不要求农民对该居住场所享有完整产权，以放宽鼓励农民积极利用住房抵押融资。但要从根本上解决农民住房抵押实现后农民的居住问题，若仅仅以限制条件来规避风险，将会大大降低农民住房抵押贷款制度的实际推广，更无法取得良好的激励效果，可通过设立专门风险补偿基金，探索建立农民住房保障制度，降低农民失所风险。同时，亦可创新农民住房抵押权的实现方式，诸如通过强制管理方式将抵押住房出租给抵押人或第三人，以此解决农民的生活居住保障问题。
2.抵押人是否保留对宅基地的再申请权
地方试点中，厦门、铜陵、鄂州市等地方除要求抵押人须确保在抵押权实现后有居住场所外，还规定不得再向集体经济组织申请宅基地。[13]笔者认为抵押人若不能再申请宅基地，即表明该农民不再具有集体经济组织成员的身份，申请宅基地是成员身份的象征与说明。我国《土地管理法》第62条规定，对农民出卖出租住房后再申请宅基地的情形予以禁止。
笔者不赞同上述试点地方的做法，主要理由在于：其一，限制再申请宅基地情形仅仅是出卖出租房屋，而并没有包括因抵押实现而处分房屋情形，因此不能针对该条款作扩大解释。其二，该条款的立法本意即强调出卖出租住房后，不能再无偿申请宅基地，由于农民作为集体经济组织成员而无偿取得宅基地，城镇人员并不享有该项权利，此项因具有特殊身份而取得财产权利的优先特权是基于当前中国国情的考量，在财产初次分配上予以倾斜和照顾。[14]因此，笔者认为，农民住房抵押实现后，抵押人丧失宅基地使用权，抵押人可以有偿申请方式再申请宅基地，且申请价格不得低于其因宅基地抵押权所获收益，从而保证集体经济组织成员之间的公平和宅基地分配规则的稳定实施，并且从最终归结效果方面考量，亦对满足农民的实际居住需求有所裨益。
（二）抵押权人资格之指定
抵押权人是在抵押关系中取得和享有抵押权的权利人。[15]从各地方试点情况来看，均将金融机构作为抵押权人，大多数地方规定金融机构为银行，如广东农行2015年年底办理首笔79万元农民住房财产权抵押贷款。但是，金融机构是否应当有所限制，实践中大多数是农业商业银行来开展农民住房抵押贷款业务，但由于住房贷款的数额一般较小，抵押物变现困难，农民住房流转不畅通等因素的限制，金融机构对农民住房抵押业务的拓展还缺乏积极性。因此，国家应指定国有商业银行给予政策支持，鼓励研发和拓展农民住房抵押业务，降低金融风险，提升农民投资融资积极性，释放农村住房财产的经济活力。
笔者赞同此种做法，我国现阶段抵押权人范围不宜过度扩大，理由在于：第一，现阶段仅规定金融机构作为抵押权人，是考虑到农民住房抵押政策所适应的土壤和环境还不够充分，需要慎重稳妥的推进该项制度的运行，经过农民住房抵押的试点开展和农村社会的经济稳定运行发展。第二，由于农民住房抵押涉及的利益主体关系较复杂，农民的文化水平与风险防控意识还较薄弱，倘若放开抵押权利主体的范围，势必会出现农民住房抵押市场的紊乱，导致农民的利益受损，阻滞农民住房抵押贷款的投资融资功能的发挥，并可能衍生出城镇居民利用住房抵押政策变相购买农民住房的情况发生。是故，当前对抵押权人限定为金融机构是切实可行与必要的，在未来可以尝试逐步放开抵押权人的权利主体限制，允许其他组织或自然人作为抵押权人，从而实现农村住房与城镇房屋权利处分上的一致性。
（三）第三人资格之设限
农民住房抵押中的第三人，是指抵押人以自己住房为其债务设定抵押的债务人。我国担保法规定，抵押人的主体资格可以是债务人或第三人，但在农民住房抵押试点实践中，对于能否以农民的房屋为第三人债务作抵押或以第三人的房屋为农民债务作抵押，各地区实践做法不一。
如铜陵市规定，允许农民为第三人债务设定抵押，若借款人未按期偿还贷款，抵押权人可将第三人的住房予以实现以清偿债务。[16]成都、重庆、厦门也是类似规定。[17]但巴中市则规定抵押人仅限于为本人债务抵押，不得以农民住房为第三人债务担保抵押。[18]同时，丽水市、舟山市等试点地区也是规定抵押人仅限于债务人，不允许第三人作为债务人。[19]
笔者认为抵押人可为第三人债务设定抵押，分析如下：其一，从担保理论分析，抵押人当然可用自己财产为自己或为第三人的债务设定抵押、提供担保。这是其对自己财产权利处分的自由体现，法律不应当予以限制，故对于农民住房抵押贷款亦不可限制，这体现于我国物权法上的平等原则与所有权的支配性原理。其二，允许为第三人的债务作抵押，也可提高农民住房抵押贷款政策实施的实际效果，满足农村经济发展的客观规律。随着市场经济的高速运行，农村作为一个新兴的具有巨大发展潜力的经济体，在发展过程中不可避免产生出新的法律关系和经济关系，人与人之间的经济贸易往来也逐步增多，因而在此特定背景下，允许农民以其自有房屋为第三人的债务设定抵押，可有效促进农民投融资意识，从产权制度上为农村经济发展提供支撑。其三，从禁止为第三人债务作抵押的角度来看，该规定实施的初衷无非是出于保障农民住房等特殊因素的考量，防范农民住房抵押过程中出现投融资风险，但这种因素考量带来的负面效应要多于正面效应，因此不能以限制农民住房所有权的正当行使来规避投融资风险。是故，在以后的全国推行农民住房抵押贷款实践中，笔者建议应当允许抵押人以自己住房为第三人的债务设定农民住房抵押。
三、农民住房抵押设立条件之省察
（一）集体经济组织之备案审查
《“两权”抵押意见》指出，设定农民住房抵押时，应充分保障农民的设定自由。[20]而在全国各地的试点实践中，均要求农民住房抵押的设立须经本集体经济组织的同意。[21]湖州市、铜陵市、温州市瓯海区等试点地区也是要求农民住房抵押的设立须经集体经济组织的同意。[22]
关于农民住房设定抵押是否须经集体经济组织同意，学界存在两种学说，即肯定说与否定说。肯定说认为：第一，基于宅基地使用权取得的身份属性，由于农民申请宅基地须经集体审批同意才可，故农民在其房屋上设立抵押时，也须经本集体经济组织同意。[23]第二，抵押权实现时，宅基地使用权极有可能发生移转或性质变更，而由于其固有的福利和身份性特征，抵押权实现时变价款中的宅基地利益理应由作为宅基地所有人的集体经济组织享有，因此在设立抵押时，须经集体经济组织同意，体现所有权权能的实质行使。[24]第三，根据我国《房屋登记办法》第86条规定，农民住房所有权发生转移时，应当提交集体同意转移的证明材料，方可实现住房所有权转移。
否定说认为：第一，宅基地使用权和房屋所有权一并抵押，并未损害村集体经济组织的实质利益，但若要求在设立抵押时须经村集体同意，并无法律依据和理论支撑。同时，由于农村公共事务处理程序并不规范以及人际关系较为复杂等原因，若坚持设立时需经集体同意，则会导致农民住房抵押的设立无法顺利开展实施。[25]第二，在集体土地所有权上为集体经济组织成员设立宅基地使用权后，在农民房屋上设定抵押权并未对集体土地所有权造成不利影响，也未加重集体土地所有权人的权利负担。[26]
笔者认为，在农民住房上设立抵押，无须经集体经济组织同意，但要在集体经济组织进行备案。理由在于：第一，根据《物权法》规定，公民的合法物权受法律保护。[27]《担保法》第3条规定，担保活动应该秉持自愿原则。城镇居民将其房屋设立抵押时，可以不经所在社区的同意而在其私有房屋上设立抵押，农民住房同样作为具有完整权能的私有房屋，理应同城镇居民一样，权利范围和行使受到同等保护与尊重。同时，农民在其住房上设定抵押，属于担保权利的行使，理应遵循自愿原则。因此，要求农民住房抵押在设立时须经集体同意，有违物权平等保护原则。第二，根据所有权权能自由行使原则，农民在其房屋上设立抵押是对权利的自由处分，若规定“同意”这一前置条件，有碍农民住房抵押在农村地区的广泛开展，给农民行使权利造成程序负担，有违中央政策关于稳妥推进农民住房财产权进行抵押的精神。因此，笔者主张，农民在其住房上为其债务或第三人债务设定抵押，只需在村集体经济组织进行备案，不应该强制要求满足经村集体经济组织同意这一程序要件，以促进农民积极利用私有财产进行融资担保，产生经济效益，激活农村房产市场活力，形成农村新型产业经济带，在经济新常态背景下激发农民投资融资的积极性，也与十八届三中全会关于保障农民财产权的精神一脉相承。
2.农民住房抵押贷款之用途限制
在农民住房财产未允许实行抵押贷款之前，农民贷款的主要方式有订单农业贷款、信用贷款和多户联保贷款。因此，在农村地区开展农民住房抵押将会拓宽农民贷款渠道、丰富投融资途径。但农民因其私有住房设定抵押获取贷款时，是否需要对其用途加以限制，理论与实践对此有不同认识。
重庆市规定农民住房抵押贷款只能用于农业生产经营，提升农业生产水平，优化经营能力。[28]但厦门市、舟山市等地的暂行办法规定农民住房抵押贷款不但可用于农民生产经营，还可用于生活消费，合法使用即可，并未作以严格限制，放宽了贷款用途的范围。[29]学者房绍坤认为农民住房抵押贷款的目的是为了增加农民的财产性收入，而不是满足生产经营的需求，所以应取消对农民住房贷款的用途限制。[30]
笔者认为，农户贷款用途并不仅限于生产经营，还包括生活消费等日用消费方面。[31]从农民住房抵押制度设计的根本目的出发，不难发现系有以下因素考量。首先，农民将其住房设定抵押来获取贷款，必定是解决资金紧张问题，拓宽投资渠道，以发展实业、投资生产性项目为主，用于扩大再生产和进行第二产业、第三产业投资经营，提升生活质量，这是其行使其财产权自由的体现，不应加以限制。其次，国家开展农民住房抵押贷款旨在解决农民创业、农业生产资金短缺问题。最后，从实际操作层面讲，若仅限制农民将贷款用于生产经营，却并不能有效约束农民的贷款用途，架空了政策实施的有效性。因此笔者主张在试点地区可以规定农民在其住房上设定抵押获取贷款用于生产经营、生活消费、投资等合理性用途。
余 论
农民住房抵押是增加农民财产收入的重要渠道，对促进农村经济发展、缩小城乡二元差距和实现城乡一体化进程大有裨益。当前，农民住房抵押贷款试点在全国试点地区顺利结束，在充分吸纳试点经验的同时，还应解决好农民住房所有权颁证、抵押农房流转和处置以及相关法律衔接等问题，允许进城落户农民在本集体经济组织内部自愿有偿退出或转让宅基地。抵押权实现时要规范抵押流程，防止农民住房低价处置，防止农民利益受损。[32]同时，银行应完善风险防控机制，建立贷款担保体系，合理使用信贷资产，保障信贷金融安全。在法治原则、利益平衡原则和市场化原则引领下，建立一套能全面推广的科学的农民住房抵押贷款模式，充分保障农民住房财产权的处分自由，使得农村住房与城镇住房的用益属性得到充分同等发挥。
【注释】
*作者简介：杜群，武汉大学教授，博士生导师；董斌，武汉大学法学院博士研究生。
基金项目：本文系教育部人文社会科学重点研究基地重大项目《生态文明语境下环境法体系化发展》（项目编号：16JJD820012）、国家社会科学基金重大项目《法治的生态转型和生态文明法律制度建设研究》(项目编号:14ZDC030）之阶段性成果。
[1]党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道。
[2]2014年1月19日中央印发《中共中央、国务院关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》指出：改革完善农村宅基地管理制度，完善农村宅基地分配政策，在保障农户宅基地用益物权前提下，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让。
[3]2016年3月15日中国人民银行相继发布《农民住房财产权抵押贷款试点暂行办法》，从贷款管理、风险补偿、贷款对象、配套支持措施等多方面，对金融机构、试点地区和相关部门推进落实农民住房抵押贷款试点运行作出具体规定。
[4]李文谦：《质疑限制农村宅基地流转的正当性——兼论宅基地流转试验的初步构想》，载《中国土地科学》2009年第3期。
[5]王利明：《物权法研究》（上），中国人民大学出版社2007年版，第147-148页。
[6]王卫国：《中国土地权利研究》，中国政法大学出版社1997年版，第94页。
[7]王小莹：《我国农村土地流转法律制度研究》，法律出版社2012年版，第45页。
[8]孟勤国：《中国农村土地流转问题研究》，法律出版社2008年版，第19页。
[9]欧小莉：《农村住房建设问题对策研究》，载《经济研究导刊》2012年第26期。
[10]张云华：《完善与改革农村宅基地制度研究》，中国农业出版社2011年版，第71页。
[11]刁其怀：《城乡统筹背景下的农民住房抵押——以四川省成都市为例》，载《农村经济》2010年第12期。
[12]张日波：《农民住房抵押的浙江实践及其改革方向》，载《当代社科视野》2014年第12期。
[13]《厦门市农村房屋抵押融资管理暂行办法》第2条、《铜陵市农村房屋抵押融资管理办法》第5条、《鄂州市农村房屋抵押融资管理办法（试行）》第6条。
[14]高圣平、刘守英：《宅基地使用权初始取得制度研究》，载《中国土地科学》2007年第2期。
[15]余国华：《抵押权法专论》，经济科学出版社2000年版，第77页。
[16]《铜陵市农村房屋抵押融资管理办法》第2条规定：本办法所称农村房屋抵押融资，是指借款人将借款人或第三人所有的农村房屋以不转移占有的方式作为抵押担保向金融机构申请贷款的行为。借款人到期不能履行债务时，抵押权人有权就该抵押物优先受偿。
[17]《重庆市农村土地承包经营权、农村居民房屋及林权抵押融资管理办法》第3条、《成都市农村房屋抵押融资管理办法（试行）》第2条、《厦门市农村房屋抵押融资管理暂行办法》第1条。
[18]《巴中市农村产权抵押融资管理办法（试行）》第2条规定：本办法所称农村产权抵押担保是指抵押人（借款人）以其依法拥有的农村产权为借款人向贷款人申请借款提供的抵押担保，或抵押人（借款人）以其依法拥有的农村产权向融资性担保公司提供反担保，获得融资性担保公司为借款人向贷款人申请借款提供的抵押保证担保。
[19]《丽水市农村住房抵押贷款管理暂行办法》第3条、《舟山市农村合作金融机构农村住房抵押贷款管理暂行办法》第3条。
[20]《关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》（以下简称《“两权”抵押意见》）指出：关于农民住房财产权的设定，依照规定由农户等农业经营主体自愿提出申请，赋予农民自主决定权，确保农民成为抵押关系中真正的知情者、参与者和受益者。
[21]《成都市农村房屋抵押融资管理办法（试行）》第5条第1款第1项。
[22]《铜陵市农村房屋抵押融资管理办法》第7条第7项；《湖州市农村住房抵押借款暂行办法》第9条第6项；《温州市瓯海区人民政府办公室关于开展农民住房抵押贷款试点工作的实施意见》。
[23]林依标：《农民住房财产权抵押、担保、转让的思考》，载《中国党政干部论坛》2014年第9期。
[24]周凤婷：《农村耕地抵押贷款风险分析与防控设计》，载《甘肃政法学院学报》2010年第5期。
[25]房绍坤：《农民住房抵押之制度设计》，载《法学家》2015年第6期。
[26]高圣平：《农民住房财产权抵押规则的重构》，载《政治与法律》2016年第1期。
[27]我国《物权法》第4条规定,国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权受法律保护。
[28]《重庆市农村土地承包经营权、农村居民房屋及林权抵押融资管理办法》第４条。
[29]《舟山市农村合作金融机构农村住房抵押贷款管理暂行办法》第８条、《厦门市农村房屋抵押融资管理暂行办法》第３条。
[30]同前引[25]。
[31]《农民贷款管理办法》第2条：农户贷款是指银行业金融机构向符合条件的农户发放的用于生产经营、生活消费等用途贷款。
[32]杜群、董斌：《农民住房抵押贷款实现机制创新略论——基于试点实践的考察》，载《湖南农业大学学报》（社会科学版）2018年第2期。
